【李想集锦】（362） | 《政府工作报告》为何重视国企改革两个文件？

今年两会，对国企改革的讨论不甚热烈。代表委员们都围绕人工智能、低碳环保、能源安全等发展问题去讲了。原因是这两项重要制度要由国家发改委、国务院国资委制定的。这两个部门不讲，大家便不好讲了。

政府工作报告提出，“高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度”。今年的国企改革内容，就这一句话，很集中。《政府工作报告》为什么重视国企改革两个文件？何时出台？是大家最为关心的事情。

在继续强调国企改革“高质量”的同时，政府工作报告突出了一条主线，即国有经济布局优化和结构调整，为此提出了两项制度——“实施国有经济布局优化和结构调整指引”、“建立国有企业履行战略使命评价制度”。显然，高质量完成国有经济布局优化和结构调整是2025年国企改革的逻辑框架，而具体措施是这两项制度。

前一阶段，有人埋怨我提出两项制度建议出台，惹得部门压力很大。我觉得自己是被冤枉的。我只是一个文人，提提建议，对国家有用，是出于学者的良知。其实，我说了，人家也未必当回事情。

现在，《政府工作报告》偏偏就讲了这两条。中央决策，是从全局考虑的。我提的建议，凑巧与上面一致了。只能证明我的建议正确而已。说我的建议起作用了，就太高看我了。我觉得，也不大可能。

事情是这样的。去年12月2日，中央经济工作会议之前。我参加北京一个关于新形势体制改革的论坛，是讲改革的。研究国企的，就是我一个人去的。人家把我当碗菜，我也很认真，研究了几天，写了7000多字，形成文字了，可是人家只让讲10分钟，我得守规矩。我把发言整理一下，抽出一部分在我的微信公众号上发表了。接着，很多家媒体转载了。这个微信是12月4日发表的，现在，都可以查到的。

后来，会议主办方要发内参。我也忙，说我讲的话就是内参材料，你们抽出两段，原汁原味送上去，就行了。再后来怎么样，我就不知道了。

不过，媒体转载文章时用的标题就有点激烈了。有一家是，“国企改革两大‘重要文件’迟迟未出台，改革进程受影响？”这就有点批评的味道了。这个，就与我没有多大关系了。    

事情的经过就是这么简单。

今年的政府工作报告讲到国企改革就这么一段话。“高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度”。两项制度是具体内容，非常突出。与我的建议是高度吻合。把我的文章对照一下，就可以确认的。

有人问，怎么能这么巧，今年国企改革就这两条。我说，我真不知道，就是碰巧了。

其它，也不多说了。

现在转载两篇文章，一篇是去年12月2日在人民大学的演讲。就是“期待国资国企改革两个重要文件出台”这篇，是原文发表，一个标点也不改变。一篇是3月6日《界面新闻》发表的我的署名文章。都是回答为什么要强调两个文件的意思。

期待国资国企改革两个重要文件出台

——在某论坛《中国经济改革深化的突破口》专题会上的发言（摘要）

当前，世界百年未有之大变局加速演进，国有企业深化改革依靠改革破除各类体制机制障碍，推动国有企业更好利用经营手段和市场力量履行国家战略使命，充分发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。改革在向前积极推进。按说，今年国企改革的任务要完成70%，还有一个月就要收工，这个70%的数字怎么填写？过去有过经验，倒不是什么难事。我这里提出两个文件出台问题。这两个文件出台，牵涉到全局大势。但是，这两个文件至今没有出台，姗姗来迟，以致改革有时候有种“雪拥蓝关马不前”的感觉。

第一个文件，是指推动国有经济布局优化和结构调整指引制度。进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。通过谁来解决？国有资本投资、运营公司来做，促进存量资产盘活和低效无效资产处置，提升国有资本配置效率。3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中提出，深入实施国有企业改革深化提升行动，做强做优主业，增强核心功能、提高核心竞争力。建立国有经济布局优化和结构调整指引制度。已经9个月了，建立国有经济布局优化和结构调整指引制度，文件还没有出来。譬如说，建筑央企，现在已经是8家，没有那么多水电站、钢厂、电厂建，就合并或者转型。因为央企太多，就挤占地方国企与民企的市场，低质同质现象严重，内卷严重。刚才有人提出做工程，一定是央企招标，然后分出一块给民企，让民企干活，也是民企垫资。央企收取管理费。现在只有3%利润，银行利息也不够。怎么解决？我说无解，周瑜打黄盖，一个愿打，一个愿挨。现在只能这样。什么时候有解呢，就是大规模的经济布局结构调整，提高一批、转型一批、合并一批。哪家提？哪家转？现在等着。等什么？等国有经济布局优化和结构调整指引制度文件出来。2024年至2029年，国企改革的主线是这个，文件当然很重要。是出个什么样的文件，从理论到理论，从政策到政策，还是从战略到措施，大家等着看。当然，大家对从理论到理论、从政策到政策的文件很是不满意的。

第二个文件出台，是指建立国有企业履行战略使命评价制度。国有企业不光是赚钱的，还有其它功能。十四五规划第一次提出“战略安全、行业引领、国计民生、社会服务”四大功能，仅仅是个口号，也没有落实。“国计民生、社会服务”怎么进入考核，没有标准。现在，完善国有企业分类考核评价体系，建立科学客观、可量化的国有企业功能价值评价体系。内容包括根据企业不同功能作用，设置更有针对性、个性化的考核指标，实行“一业一策、一企一策”考核，充分体现对科技创新的高度重视，充分体现国家战略导向、战略要求，充分体现对共性量化目标与个体差异性的精准把握。与有关部门共同推进国有经济增加值核算，夯实国民经济结构调整的决策基础。这个意思是讲出来了，新词也不少。可是需要文件来体现。否则考核还是看经济一项，还是老样子，就不行了。马上就到年底了，要抓考核了。

其实，还应该有第三个文件，有个部门战略协同制度。聚焦服务国家重大战略，在党中央集中统一领导下，推动建立协同工作机制，加强国资委、发改委、财政部等部门的协作联动，加强对国有企业履行战略使命的统筹推动和督促落实，定期开展相关配套政策一致性评估，最大程度减少多部门横向的、纵向的行政干预，确保形成工作合力。这方面，也应该有动作。这是总书记在在三中全会上点了题的，我一直注意国务院常务会议，等待着这样文件的出台。

有一个感觉，上次国资委的新一轮国企改革推进会，突然刮起末位淘汰的风。其实，其它的方方面面也讲了，但是大家没有记着。国企改革要抓住重大的事项推进。也有人产生误解，或许因为大事未定，于是就找一般事情先干吧。

现在已经进入十二月了。国有企业经济要完成指标，改革也是要抓紧的。起草文件因牵涉到各类矛盾，而且现在解决的都是深层次矛盾，许多几十年没有解决的现在解决，应当高度慎重。越是重要的越是慎重，也是常理。不过，领导都讲了的东西，大家期待更甚。一点信息没有，不知碰到什么情况。

总之，期望国有经济布局优化和结构调整指引制度、国有企业履行战略使命评价制度，能早日出台。这对国企改革在2025年的铺开与“十五五规划”的制定，也是重要的。

第二篇文章是3月6日发表的，内容为：

关于国企改革，政府工作报告提了两项重要制度

今年的政府工作报告提出，“高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度”。

在继续强调国企改革“高质量”的同时，政府工作报告还突出了一条主线，即国有经济布局优化和结构调整，为此，报告提出了两项制度——“实施国有经济布局优化和结构调整指引”、“建立国有企业履行战略使命评价制度”。显然，高质量完成国有经济布局优化和结构调整是2025年国企改革的逻辑框架，而具体措施是这两项制度。

国企改革深化提升活动正在全面铺开，其中，经济布局与结构调整为重点的功能性改革，是改革的核心。两项重要制度不仅关系到国有经济布局优化和结构调整，也关系到国有企业履行战略使命的质量。

优化国有经济布局的产业结构指引，是国企改革深化提升行动的引领性工程。

去年政府工作报告提的是“建立国有经济布局优化和结构调整指引制度”，今年的表述是“实施国有经济布局优化和结构调整指引”。以政府指引、市场推动相结合的方式，来实现国有经济布局优化和结构调整的持续有效推进，这实际上是“十四五”规划提出的一项重要任务，预计也将成为“十五五”规划的重要任务。

结构调整是一项持续推进的长期任务，去年强调得非常充分，但是缺乏顶层设计，在一些地方有等待观望的现象。文件没有出来，与国企类型分类有关系。随着产业的不断发展，国有经济的产业布局结构甚至区域布局结构需要相应作出调整，首先要做好顶层设计，同时要建立一个布局结构调整长效机制，动态发布国有经济布局优化和结构调整的指引。

建立国有企业履行战略使命评价制度，是国企改革深化提升行动的核心工程。

当前，国有企业正在经历从重效率效益到更重功能作用的深刻转变，国企服务国家战略的要求虽被广泛认知，但长期缺乏系统性评估机制，现有考核体系对战略使命的引导不足。2025年全面推行国有企业履行战略使命评价制度，就是引导推动上述转变的重要标志。

新制度将破解“重经营指标、轻战略担当”以及国企功能作用“难量化、难考核”的考核困局，这意味着国有企业考核体系将从单一经济效益导向，向战略使命驱动的综合评价体系转型升级，推动国企从“经营中心”向“国家战略载体”转型，为接下来的新一轮国企改革深化提升行动提供了制度保障。

当然，细化国企类型并分类施策构建评价标准，是国企改革深化提升行动的基础性工程。从现在商业类、公益类等粗放分类细化为如下国企分类：战略安全类、行业引领类、民生保障类、科技创新类、资本运营类、特殊功能类。显然，这是新一轮改革的任务。

政府工作报告明确提出的两项制度建设，可以说是抓住了国企改革的“牛鼻子”“要害”，对优化经济结构、提升整体经济运行效率、推动国有企业核心功能的巩固将起到积极的作用，是推动高质量完成国有企业改革深化提升行动的“关键一着”。

（文章仅代表作者观点。）

《第一财经》的报道，里面有我的观点：

今年国企改革任务明确，这些亮点值得关注

第一财经 2025-03-08 16:15

2025年政府工作报告明确了今年国企改革的重点任务。

政府工作报告指出，高质量完成国有企业改革深化提升行动。实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度。

2025年是国企改革深化提升行动的收官之年。中国企业研究院执行院长李锦告诉第一财经，两项重要制度不仅关系到国有经济布局优化和结构调整，也关系到国有企业履行战略使命的质量。将破解“重经营指标、轻战略担当”以及国企功能作用难量化、难考核的困局，这意味着国有企业考核体系将从单一经济效益导向，向战略使命驱动的综合评价体系转型升级，为接下来的新一轮国企改革深化提升行动提供了制度保障。

建立国有企业履行战略使命评价制度

自2023年国企改革深化提升行动启动以来，截至2024年底，改革主体任务平均完成率已超70%。这一阶段性成果为今年冲刺收官奠定了基础。

中央经济工作会议指出，发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效。高质量完成国有企业改革深化提升行动。

李锦表示，国企改革深化提升活动正在全面铺开，经济布局与结构调整为重点的功能性改革，是改革的核心。在继续强调国企改革“高质量”的同时，政府工作报告突出了一条主线，即国有经济布局优化和结构调整。为此，报告提出了两项制度——实施国有经济布局优化和结构调整指引、建立国有企业履行战略使命评价制度。

国务院国资委研究中心研究员胡迟也对第一财经记者表示，结构调整指引与战略使命评价制度是两个改革方向的落地实施细则。这两个内容去年的政府工作报告就已经提出，今年再次提出势必会要求在国有企业改革深化提升行动的收官之年必须完成。这是约束性的要求。两个制度的建立有助于提升国有企业的核心竞争力，有利于积极发挥国有核心功能作用。

党的二十届三中全会发布的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》首次提出要建立国有企业履行战略使命评价制度。评价考核制度对国有企业经营运行具有导向作用。

今年年初地方国资委负责人会议上，国资委在部署今年地方国企改革重点工作时也提到，加快建立国有企业履行战略使命评价制度。山东、四川、重庆、山西、贵州等多个省份都明确提出在2025年要推进相关工作落地。比如，山东提出“建立省属企业履行战略使命评价机制，加强和改进企业薪酬管理，健全投资效益、投资安全保障机制”；四川省提出“探索建立国有企业履行战略使命评价制度，引导在重大科技攻关及成果产业化、重要产业备份、战略资源开发等方面勇担重任”。

阳光时代律师事务所合伙人、国企混改中心负责人朱昌明表示，这是指对国有企业在履行国家战略使命方面的能力、成效和贡献进行系统性评估的制度安排。核心目标是通过科学的评价体系，引导国有企业更好地服务国家战略需求，提升其在国家安全、经济稳定、科技创新、社会责任等方面的作用。2025年要根据国有企业的功能定位，制定差异化的评价标准和考核办法。

推进国有经济布局优化和结构调整（略）

再转载一篇，是3月8日《企业家日报》发表我对政府工作报告关于国企改革内容的学习体会》版面。

（文/李锦）

作者简介

李锦，教授，中国人民大学国企改革与发展研究中心首席政策专家。

新华社高级记者。2010年后，相继担任中国企业报总编辑、中国企业改革与发展研究会副会长，国务院国资委新闻中心首席专家、国企管理智库副理事长兼首席专家、中企之声研究院院长等。

重点做企业理论政策研究、课题研究、经验总结工作。十八大以来，解读70多份党中央、国务院与国资委企业文件与会议精神，去年接受媒体500多次采访。被舆论界称为“中国国企改革舆论旗手”“国企政策新闻第一解读人”。

改革开放来所写“思路型”调查为45位中央政治局委员批示。1982年，邓小平听取汇报并称其对改革“有发言权”。

出版专著《资本经营理论的提出》《深度》等32部。