新时期我国冰雪产业高质量发展的政策工具特征解析与优化策略研究

摘要：冰雪产业政策是适应我国经济高质量转型，促进冰雪产业提质增量，推动“寒冰经济”持续健康发展的重要导向。本文基于冰雪产业政策视角，从政策工具、产业结构和改革发展三个维度构建政策分析框架，以2016—2021年国家政府颁布的冰雪产业发展政策文本内容为实证依据，对我国冰雪产业政策进行量化分析。通过文献资料、专家访谈、内容分析、实地考察等研究方法，深入探寻我国冰雪产业发展的政策工具特征与冰雪产业高质量发展的优化策略。旨为完善新时期我国冰雪产业政策体系，优化政策选择工具，促进我国冰雪产业高质量发展提供理论依据与现实参考。

关键词：新时期；冰雪产业；政策工具；特征解析；政策优化

基金项目：山东省社科规划重点项目“山东省体育产业高质量发展水平测度及提升路径研究”（22BTYJ01）。

2022年北京冬奥之火点燃了我国冰雪产业的繁荣发展，为“冰天雪地也是金山银山”的发展理念注入了丰富价值意蕴。随着冰雪运动的关注热度日益高涨，举国上下对冰雪产业的发展寄予厚望，中共中央国务院与国家体育总局等部委发布了一系列冰雪产业发展的相关政策，为新时期助推冰雪资源转化为冰雪经济，实现我国冰雪产业跨越式发展指明方向。冰雪产业发展无疑与政府发布的政策要求息息相关，现有政策不仅对推动冰雪产业高质量发展提供了重要的宏观引领，同时给予了供给、需求、规则、激励、社会、集成、专项或次域等不同类型的政策工具选择，为政府及各级部门实现冰雪产业发展目标，推动冰雪产业不断完善发展提供了重要手段。当前，冰雪产业发展逐步进入政策执行时代，需要通过优化政策工具来推进体制改革和制度创新。因此，解析我国冰雪产业政策工具发展特征，探讨冰雪产业发展政策优化问题是推动产业高质量发展的重要研究议题。

学界已经关注到政策对于体育产业发展的影响，对冰雪运动相关政策的话题讨论也较为丰富。徐向前等人从政策工具、政策主体和政策实施领域三个维度出发，判断冰雪运动政策的政策工具使用应趋于各类型结构性与功能性协同发展状态；臧海翔等人从政策工具和冰雪体育强国价值判断两个维度对政策进行量化分析，呼吁政府完善政策工具类型结构，构建综合评价体系，以完善相关政策的制定与实施；柳鸣毅等人认为冰雪运动政策应增强政府主体作用，逐步扩大社会治理能力，积极促进产业融合，以促进冰雪运动的高质量发展。纵观已有文献，政策对我国体育产业与冰雪运动发展的研究较为丰富，但对冰雪产业政策的专题性研究较少，尤其缺乏对新时期语境下冰雪产业高质量发展的政策工具特征及政策优化问题的有效审视。因此，本研究以政策工具理论为基础，从多维度视角出发，以2016—2021年国家政府颁布实施的冰雪产业相关政策为实证依据，全面解析我国冰雪产业高质量发展中的政策工具结构特征，进而对冰雪产业相关政策中政策工具的选择与组合、评价与优化等问题进行系统的挖掘与分析，为完善新时期我国冰雪产业政策体系，优化冰雪产业政策工具，促进我国冰雪产业高质量发展提供理论依据与现实参考。

1、研究设计

1.1 样本选择

为保证冰雪产业政策选取的全面完整，本文严格遵循公开性、权威性以及相关性的原则，依据本研究实际情况，选取近年来由国务院、国家体育总局等多部委单独或联合发布的冰雪产业发展相关政策，最终筛选整理出11份政策文本作为研究样本，依据时间顺序进行编号，政策收集时间截至2021年8月1日（见表1）。

1.2 研究方法

1.2.1 专家访谈法

针对我国冰雪产业发展及政策工具问题，选取国家体育总局行政管理人员、体育政策学、体育经济学、体育管理学、冰雪体育产业等从事相关研究领域专家学者20人，对“冰雪产业发展情况”“冰雪产业政策制定、执行与落实情况”，以及“政策工具的选择与组合、评价与优化”等问题进行深度访谈，为本文的研究提供重要参考。

1.2.2 内容分析法

内容分析法是研究者按照特定的程序对传播内容进行客观、定量、系统描述的一种研究方法。本文针对收集整理好的11份政策文本内容，以“政策工具—产业结构—改革发展”的规则进行三级编码，以不可再分为原则，即每一条目中的政策仅表达一层编码含义，最终得到239个分析单元。进而将编码结、归类、转换，分别以单维度、交叉维度视角进行量化分析，厘清政策文本在政策工具选择组合中具有的特性与缺失，进而提出相应政策优化建议。

2、研究框架构建

2.1 我国冰雪产业政策工具三维分析框架

政策工具是实现政策目标的手段或方法，科学合理的选择政策工具是促进政策实施效果提升的重要途径。本文从政策工具、产业结构和改革发展出发，构建我国冰雪产业高质量发展政策的三维分析框架。其中，政策工具维度涵盖供给型、环境型、需求型政策工具；产业结构维度涵盖冰雪体育产业的场地设施、装备材料、健身指导、竞赛表演和休闲娱乐等内容；改革发展维度涵盖质量变革、效率变革与动力变革等方面。以此为我国冰雪产业政策文本特征解析的价值取向与优化方向。

2.1.1 X维度：政策工具维度

国内外学者根据不同主体特征及研究目的，将政策工具分别依据政府的干预程度、介入程度、政策的作用领域、基础资源、目标类型以及解决问题的程度分为不同种类。其中最为应用广泛的是Rothwell和Zegveld提出的政策工具“三分法”，以政策工具影响的作用对象划分为环境类、供给类及需求类工具，其对于冰雪产业发展的作用各不相同。其中，供给型政策工具发挥推动作用，是政府为推动冰雪产业的快速发展所提供的人、财、物、信息、技术等资源保障，主要包括财政投入、健康促进、人才培养、基础建设、科技创新、资讯服务、公共服务；环境型政策工具是冰雪产业可持续发展的外部客观影响因素主要包括金融支持、税收优惠、法规管理、目标规划、策略措施等；需求型政策工具是政府刺激市场活力，拉动冰雪产业协同发展的动力手段，主要包括政府采购、贸易管制、国际发展等。本文充分借鉴该分类经验，并结合冰雪产业特征，形成冰雪产业政策的分析框架（见表2）。

2.1.2 Y维度：产业结构维度

新一轮科技革命和产业变革的深入发展，产业结构平衡将是我国冰雪产业经济高速度增长向高质量发展转型过程中的一项长期任务。因此，本文选择冰雪政策的产业结构维度作为另一分析视角。按照国家统计局《体育产业统计分类（2019）》，体育产业包括体育管理活动，体育竞赛表演活动，体育健身休闲活动，体育场地和设施管理，体育经纪与代理、广告与会展、表演与设计服务，体育教育与培训，体育传媒与信息服务，其他体育服务，体育用品及相关产品制造，体育用品及相关产品销售、出租与贸易代理，体育场地设施建设等11个大类。本文结合冰雪产业特征，在此基础上进一步解构重组，形成场地设施、装备制造、健身教培、竞赛表演、休闲旅游五个类别，并以这五个指标为我国冰雪产业政策工具分析框架的Y维度。

2.1.3 Z维度：改革发展维度

2020年10月，党的十九届五中全会提出，“十四五时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，坚持质量第一、效益优先，切实转变发展模式，推动质量变革、效率变革、动力变革，使发展成果更好惠及全体人民，不断实现人民对美好生活的向往”。王晨曦等人将质量变革分为产业结构、产业新空间、社会效益，效率变革分为要素产出率和要素配置效率，动力变革分为创新性动力和根植性动力，依据三大改革构建我国体育产业高质量发展评价指标体系。黎智洪等人对三大改革进行深度剖析，将质量变革定义为产业发展理念、目标、制度等领域的全方位变革；将效率变革定义为通过引进科学技术、完善企业管理、破除效率制约因素，以既定的投入获取最大产出；将动力变革定义为从资本逐利本质、技术推动、市场需求拉动、管理促进等方面推动产业发展的动力集合。在综合前人研究成果的基础上，本文以三大变革作为分析框架中Z维度的三个指标，并依据冰雪产业特性对其进行再定义（见表3）。

2. 2政策文本单元编码

2.2.1 文本内容编码

我国冰雪产业政策分析框架由政策工具、产业结构和改革发展三个维度构建而成。本文将严格按照“X—Y—Z”三维分析框架的指标，对所选11份政策文本中内容进行编码。例如，“1—1—1”表示“以东北、华北、西北为带动，以大众滑雪、滑冰、冰球等为重点，推动冰雪运动设施建设”该分析单元的内容，在政策工具维度中属于“供给型”，在产业结构维度中属于“场地设施”类，在改革发展维度中属于“质量变革”类。一个条目的政策内容中若有多层含义，将细分为多个编码，直至一个编码中的政策内容仅表达一层含义，最终得到239个分析单元。因篇幅限制仅展示部分文本编码（见表4）。

2.2.2 编码信效度检验

为保证政策文本编码的客观性，对本文的三位编码者的编码结果进行一致性检验，衡量本次编码的一致性程度，结果显示三组的编码节点Kappa值都在0.83以上（Kappa值≧0.8，可认为一致性较好），符合检验标准，编码信度良好。为进一步验证编码可靠性，邀请两位公共管理领域教授对编码和归类进行二次检验，对原有编码结果进行标记，赞成标记为“1”，反之标记为“0”，最终评定结果与的一致性程度为93%，编码效度良好。因此，编码结果可被接受。

3、我国冰雪产业政策分析结果

3.1 单维度分析

从政策工具维度（X）来看，我国冰雪产业各类型政策工具选择均有涉猎但整体失衡，呈现以供给型为主、需求型和环境型为辅的特征。目前，主要集中于运动意识培养与基础设施建设等供给型政策工具使用，政府较大力度鼓励社会力量参与产业建设发展，关注产业升级更新与人才培养引进等高技术培育工作，但对于经济、税收、贸易等方面给予扶持较少，说明在政策的引领下我国冰雪产业发展尚处于成长期向成熟期的过渡阶段（见表5）。

从产业结构维度（Y）来看，我国冰雪产业政策工具各行业分布存在差距，多集中于休闲健身与教育培训，而休闲旅游与装备制造相对较少。由表6可知，健身教培使用频率最高，被提及的次数达到71条，占比29.71%；其次是场地设施，政策工具有56条，占比23.43%。而装备制造使用频率较低，仅有31条，占比12.97%；此外还有休闲旅游，仅33条，占比13.81%。说明当前我国冰雪产业政策更偏向人群、场馆等基础的巩固，深刻体现了我国冰雪产业发展正处于起步水平的阶段性特征，而在保障运动参与的基础上协同冰雪+制造、冰雪+文娱、冰雪+旅游等多元化发展，是我国冰雪产业后续发展的应然趋势。

从改革发展维度（Z）来看，我国冰雪产业政策工具在高质量发展的三大改革方向上分布整体较为平稳，质量变革下政策工具使用相对较少。通过表6分析发现，动力变革使用最多，政策工具达92条，占比38.49%；其次是效率变革，达79条，占比33.05%；最后是质量变革，达68条，占比28.45%。我国冰雪产业孕育于国家经济高质量转型的关键时期，因此冰雪产业政策较为充分地体现了高质量发展的改革动向与时代需求，也展现了国家建设发展冰雪产业的决心与期望。但现有对于扎实产业基础的政策重视，是否能匹配过高、过急的发展期待，则是冰雪产业现阶段发展中的重要问题之一。

3.2 二维交叉分析

3.2.1 政策工具-产业结构维度（X-Y）交叉分析

通过图2分析发现，我国冰雪产业政策工具在各类型、各领域都有涉及，但存在显著差异。除装备制造外，其余四个行业的使用频率最高的均为供给型政策工具，分别为健身教培（14.64%）、场地设施（12.13%）、竞赛表演（10.88%）、休闲旅游（7.11%）；五个行业中使用频率最低的均为环境型政策工具，分别为休闲旅游（1.26%）、装备制造（1.67%）、场地设施（2.09%）、健身教培（4.18%）、竞赛表演（4.6%）；其中装备制造的需求型政策工具使用最多（7.53%），供给型（3.77%）使用偏少。总体来说，健身教培与场地设施的政策工具使用率较高，装备制造与休闲旅游的政策工具使用率较低，环境型政策工具整体使用情况不佳。因此，政府应当调节装备制造各类型政策工具使用平衡，着力打造各行各业平等发展的政策环境，从而带动冰雪产业的蓬勃发展。

为实现“三亿人上冰雪”目标，政府对于冰雪运动健身与教育培训的发展尤为重视，积极动员社会力量参与到冰雪场地与设施建设，为冰雪运动热提供承接平台。然而，对于冰雪休闲旅游行业来说，景区和场馆体量庞大，单靠政府力量建设远远无法满足全国人民需求。冰雪产业的发展关乎政府、市场、社会与大众，需要广泛吸纳社会资本投入，进一步扩大冰雪小镇、景区等休闲旅游场所的建设与升级，以冰雪休闲旅游为支撑点，兴办丰富多彩的冰雪主题活动，拉动群众参与热情，拓展冰雪服务业思路，促进冰雪装备消费。与此同时，装备制造领域也需要得到政府更多关注，目前我国冰雪装备器材市场中进口品牌仍占主要份额，许多历史悠久的民族品牌渐渐退出舞台。但进口品牌与国产品牌的差异并非望尘莫及，政府应当对于装备制造产业的技术升级、产品更新、体系优化等问题给予政策引导与支持，扩大国内外技术交流、产业对话，扶持一批培育民族品牌走向技术独立，从而激活国内市场，推进装备制造业发展。未来政府应当坚定不移地支持健身教培与场地设施的发展，增加对于装备制造与休闲旅游产业的政策支持与培育，鼓励社会力量参与到冰雪产业内各行各业的建设中，重点加强环境型政策工具在休闲旅游、装备制造、场地设施三个方面的使用，以营造良好的政策环境促进冰雪产业不断发展。

3.2.2 政策工具-改革发展维度（X-Z）交叉分析

通过图3分析发现，我国冰雪产业高质量转型的改革发展维度中各类型政策工具使用呈现失衡状态。动力变革中，供给型政策工具使用最多（20.92%），其次是需求型政策工具（11.30%），环境型政策工具使用偏少（6.28%）；效率变革中，需求型政策工具使用最多（19.25%），其次供给型政策工具（9.21%），环境型政策工具使用较少（4.6%）；质量变革中，供给型政策工具使用最多（18.41%），其次是需求型政策工具（7.11%），环境型政策工具使用最少（2.93%）。总体来说，供给型动力变革政策工具、需求型效率变革政策工具和供给型质量变革政策工具使用情况较好，而环境型政策工具整体与高质量发展改革贴合较差。在新时期三大重要变革中，质量改革是主体，效率变革是主线，动力变革是基础，我国冰雪产业政策应进一步加强质量变革中需求型与环境型政策工具使用，推进效率变革中各类型政策工具平衡，稳定动力变革政策工具使用态势，使产业效益与可持续性逐步增强。

由图3可知，尽管供给型动力变革的政策工具占比最高，可其中场馆建设、装备制造和休闲旅游的单项数据并不乐观，这与当下现状相符，诸如此类情况还存在于供给型质量变革与需求型质量变革的政策工具分布中。不仅如此，场地设施和休闲旅游中更是完全缺失环境型效率变革的政策工具，对冰雪基层建设和休闲旅游的发展产生间接阻滞作用。得益于我国冰雪产业成长同步于新时代下高质量发展的转型时期，各项政策都蕴含着绿色发展、创新发展、协调发展、持续发展的时代理念，并深入贯彻落实到产业内部，尤其体现于冬奥场馆建设中。然而放眼全国，虽然高端的冰雪文旅综合体如吉林北大湖、黑龙江亚布力、河北万龙等如雨后竹笋般林立，但满足大众日常需求的场馆整体配置情况与质量却不尽如人意，冰雪小镇的一体化发展也存在困难，三个重要变革在冰雪产业政策工具融入过程中不充分、不协调等问题逐渐暴露。因此，相关政策必须要从质量变革角度出发，提升环境型政策工具供给；以效率变革为路径，平衡各类型政策工具的使用；在动力变革的保障下，积极发展场馆智能化、装备科技化等新时代产物。通过加强宏观调控、规范行业标准、增进市场监管等方式，打造具有经济活力、创新力和竞争力的冰雪市场，强化质量变革的主体性体现，加快效率变革新型模式构建，为推进我国冰雪产业高质量发展蓄势赋能。

4、结论与建议

4.1 研究结论

（1）从政策工具选择看，新时期我国冰雪产业政策工具呈现明显的分布失衡特征。具体表现为：供给型多、环境型少；健身教培多、装备制造少；动力变革多、质量变革少。其中，使用频率最高的是竞赛表演中供给型动力变革的政策工具，使用频率最低的是场地设施和休闲旅游中环境型效率变革的政策工具。

（2）从产业结构布局看，新时期我国冰雪产业结构布局存在明显的结构失调问题。市场发展的整体性层面，我国冰雪产业政策对于健身教培与场地设施的关注度最高，而装备制造与休闲旅游的关注度较低；行业内部层面，各种类型的政策工具配置不协调差距较大。

（3）从产业转型发展看，新时期我国冰雪产业高质量发展的政策有待完善。虽然高质量发展的思想已经渗透进产业政策内，但融入过程的不充分、不协调等问题依然明显，环境型政策工具选择的高质量发展改革理念贯彻失衡，其在场地设施和休闲旅游的效率变革政策工具中完全缺失。

4.2 政策建议

4.2.1 完善冰雪产业政策体系，提升政策工具应用的均衡性

我国冰雪产业政策工具选择中，使用率最低的依次为贸易管制、财政收入、税收优惠、金融支持，都与经济相关。一个产业的发展最集中的表象在于对经济发展的巨大推动作用，冰雪产业也是如此。政府无法忽略冰雪产业的经济性，过于强调冰雪运动的社会性与公益性只会削弱资本投入热情，成为冰雪产业壮大发展的阻生力量。政府应当加强对于产业经济发展的全要素保障与服务，从整体建设出发布局，为冰雪产业发展提供引导与扶持。同时，各行各业都需要政府与社会资本等多方合作共建，在已有政策文件中可以看出，政府同社会合作发展冰雪产业的心情是迫切的，其中关于政府采购的政策工具使用较为频繁，但相应的激励政策与配套措施配备尚未到位，在一定程度上限制了产业的市场发展。为进一步协调稳定“政企社”合作关系，政府应当给予相应优惠政策，通过推进国际贸易往来、加强国家财政投入、扩大税收优惠范围、鼓励股债结合融资等方式，营造融洽的产业政策环境以拉动社会资本加入，进一步壮大国内冰雪产业规模，依托国内超大规模市场优势和内需潜力形成自给自足的国内市场，并不断提升冰雪产业在国际市场的竞争力，为冰雪产业加入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供基础、依托和动力。

4.2.2 强化产业结构政策引导，促进政策工具选择的合理性

产业结构合理化调整是指形成各产业间相互协调、相互供给、相互配合而达到效益最佳的结构模式，能够更加合理地整合各类资源，充分发挥产业性能，实现由粗放型生产方式向集约型生产方式的经济增长转变。近年来随着各项政策落地实施，我国冰雪产业发展取得显著成效，但相关问题也存在其中，例如冰雪场地分布差异明显、产业发展结构失衡等，影响了冰雪产业链条的形成，进而封锁了多元产业融合发展道路。因此，在装备制造业先行、其他行业追赶的冰雪产业格局中，如何合理利用冰雪资源、协调冰雪产业结构成为发展中的重要议题。综合我国冰雪产业发展现状来看，产业结构合理化离不开两点支撑：一方面是产业要素间的协调。冰雪产业的协调发展应以冰雪运动作为承载平台，与制造业、旅游业、服务业多业态融合，形成冰雪产业消费网络，根据产业发展阶段动态调整建设侧重点，深化各类融合产业、关联企业与不同区域间的分工与多元协同供给，逐步形成完备的冰雪产业链条；另一方面是产业供需关系的协调。应当依据实际需求制定供给侧改革措施，一方面要保持冰雪制造业发展势头，不断丰富与提升冰雪器材设备等产品供给，另一方面要持续推进冰雪场馆与休闲旅游小镇建设，拓宽冰雪旅游、冰雪表演、冰雪竞赛等行业中服务覆盖面，增设大众需要的延伸性冰雪服务，从而形成良好稳定的供需关系。

4.2.3 优化产业转型发展政策，推动政策工具配置的衔接性

“十四五”时期是推进高质量发展的重要战略机遇期，也是冰雪产业由成长期向成熟期过渡的关键阶段。与欧洲地区历史悠久的冰雪文化不同，国内冬季运动起步晚、冰雪资源少、分布失衡，冰雪产业发展面临极大挑战。诚然北京冬奥会的良好机遇快速推动了冰雪产业规模扩张，但长远发展的角度来看，经济高速增长所带来的问题势必要反噬冰雪产业的未来发展。为了毕业经济快速发展所致的资源消耗与浪费，在更高水平、更深层次上推动“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全”才是新时期我国冰雪经济发展的应然之路。基于冰雪产业发展现状看，实现高质量转型需践行以下三点：

（1）加强质量变革力度。从冰雪场馆建设一体化入手，提升冰雪休闲旅游服务品质，进而引导我国冰雪装备制造业探索高端市场，培育一批有影响力的民族企业；

（2）稳定效率变革方向。制定规范行业标准，建立完善监督管理体系，重视冰雪产业经营管理、户外教育、活动执行等相关领域人才的引进或培养，鼓励国内国际装备制造和场馆建设等行业技术交流；

（3）巩固动力变革成果。加速冰雪场馆智能化建设，支持企业开发高科技冰雪运动产品，促进产学研合作，实现冰雪行业各领域全面升级。进而在高质量发展理念的带领下，加速推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变，为全面建设社会主义现代化强国助力。

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（文/张佃波，山东体育学院博士、副教授、硕士研究生导师；朱焱，大连理工大学副教授；袁诗怡；尚婉婷）