【李想集锦】（320） | 消费税改革、转移支付改革与国企改革发展

消费税改革、转移支付改革与国企改革关系

——在东莞市国资委《二十届三中全会与国企改革》辅导报告（部分）李锦

广东发展最快的城市东莞。原来是一个县，后来升格为市，去年产值11438亿。超过海南、宁夏，与甘肃、吉林相近。这是东莞城区一角。

今天，李锦在东莞做《党的二十届三中全会与国企改革》报告。因为相似内容此前已经发表过。今天，将过去没有发表的相关内容整理一下，发表于此。

9月9日上午，李锦在广东省为东莞市国资委宣讲《党的二十届三中全会与国企改革》。

刚才与大家讲到二十届三中全会关于国企改革精神的内容，现在和大家讲一讲二十届三中全会与国企改革相关的部分。从三个部分与大家交流意见。

第一个部分是二十届三中全会精神的实质、主题、逻辑框架、目标与2029年前国企改革重点任务的总体分析。

第二个部分是二十届三中全会中18处直接谈国企改革的内容。

第三个部分，是其他与国企改革发展相关的政策。《决定》前面六条是市场经济体制，高质量发展体制机制，全面创新体制机制，宏观经济治理体系，城乡融合发展体制机制，对外开放体制机制。前面六条，都是经济体制改革的内容，哪一条都是与国企改革发展有关系的。

现在，重点就健全宏观经济治理体系中消费税改革与转移支付改革两个看点与国企改革的关系，与大家交换看法。

1、关于消费税改革对国企的影响

《决定》强调，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。

在1994年分税制以前，消费税都是地方收的，当时地方财政较好。后来收到中央，地方财政就出现困难了。现在再慢慢返还给他们。

实际上早在2019年，国务院就发了文件，“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。不过多年过去，改革并未正式实施。如今地方财政收支矛盾不断加大，消费税改革是否有望开始试点？改革措施会对各地经济、产业、企业、财政产生什么影响？哪些区域或将因此受益？

消费税与国企有什么关系？过去消费税都收到北京来了，地方政府得不到，当然没有积极性了。

消费税下划地方，对各地财力都是一种极大补充。目前全国主要四大税种，增值税、企业所得税、个人所得税都是央地共享税，只有消费税是中央税。

我们知道东莞的国企很大一个部分是国计民生和社会服务领域，不像其他的地方城投公司是为政府背债的地方。现在地方政府的压力太大，这种压力会转移到国有企业身上。

这项改革对地方政府解决负担是有作用的。对目前化解房地产风险、城投公司风险和中小金融机构的风险都是有积极意义的。因为房地产的风险与金融风险是连在一起的，而城投公司的风险都与地方政府债务连在一起的。总体上说，就是地方政府缺钱花。

三中全会提出了化解房地产风险、城投公司的风险和中小金融机构的风险，这三个问题是连在一起的。因为没有钱，风险就加大了。

二十届三全会强调逐步的改进消费。

经过多年更新，现行消费税的烟、酒、成品油和汽车4个税目收入，占消费税收入的比重超过九成。其中烟草在生产和批发环节共占总税收的51.0%，成品油占35.6%，汽车占6.9%，酒类占4.6%，其他种类合计只占1.9%。

广东消费在全国排在第一位。生产排在第一位的是上海。这个政策下来，对广东是极为有利的，而对生产的地方是不利的，对云南的烟、贵州的酒有影响。

现在，广东、山东、上海、浙江、云南消费税收入超过千亿，高居全国前五。其中，广东、山东、上海、浙江都是汽车、成品油生产大省，云南则是烟草第一大省。排名前十的江苏、辽宁、湖北、湖南、四川，也是烟、酒、油或汽车生产大省。

不过这些税收，目前是全部上交中央的，地方一分不留。2022年数据显示，国内消费税1.69万亿，约占全国税收总额的9.3%，排在增值税（37.5%）、企业所得税（24.3%）之后。现在，三中全会提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，此举一旦实施，对地方财政的影响不言而喻。

按照“生产地原则”，上海、云南、贵州等地消费税收入更高，按照“消费地原则”，广东、山东、浙江、江苏、四川、河南等地更具优势。税源归属从生产地转向消费地，将造成生产大省税源减少，消费和人口大省税源增多。未来地方政府或加强消费基础设施建设，提振居民消费倾向。

2023年东莞实现地区生产总值11438.13亿元，长安、松山湖都是一个镇GDP破千亿，赶上东北一个市。

东莞不差钱。如果广东的地方政府钱多了，那国企就能更多地走向市场，走向竞争，更多的从事社会服务和公益事业。包袱放下来了，国企就能够更加充分的走向市场。

对企业的影响，我们也要考虑到，消费税改革将对不同行业产生深远影响。以白酒行业为例，征收环节后移将直接减轻生产企业的税负压力，茅台、五粮液高兴了，但同时也可能推高终端产品的销售价格，影响消费者购买意愿。对于汽车行业，车辆购置税与汽车消费税的合并将简化税收流程，但也可能对汽车消费产生一定抑制作用。然而，从长期来看，这些调整有助于优化产业结构，促进产业升级。

2、关于转移支付政策的调整

还有一个问题是转移支付政策的调整。《决定》强调完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。

转移支付政策是从美国学来的。中国政府间转移支付制度的建立是1994年分税制财政体制改革的制度创新。开始是积极的，后来消极因素在上升。我在2008年做过课题，知道税制改革后，北京收税48%，地方留下的税是52%，然而78%的事情要地方来干，就是财权和事权严重不对等。30%的空缺从哪里来？就是地方跟上面要，向北京跑，发改委、财政部，很多县都在北京有办事处，干什么的，就是要钱的。这样造成了“会哭的孩子有奶喝”，大量的资金都跑北京发放下来。造成了“中央财政很好过，省级财政也好过，市级财政过得去，县级财政很难过，乡镇财政没法活”的状态。时间长了，县乡工资也发不出来。基层最大的是公安队伍、教师队伍，地方没有收入，怎么发工资啊？于是，地方城投公司、财投公司、水投公司、电投公司、交投公司，一个局成立一个公司，这些公司是干什么的？都是融资平台，为政府背包袱的。时长日久是背着一个一个地雷，迟早要爆炸的。这种畸形的状态就是这种财政政策形成的，现在需要释放。

三中全会强调财权与事权的改革，也就是增加地方的财权，让地方有更多的收入，这是化解矛盾的方法。过去一项政策北京批准了，要省配多少，市、县配多少，乡配多少。实际上，上面钱是拨了，但是没有到位，下面还是干不成事，最后把上面给的钱也花掉了，拆东墙补西墙，就没有规矩了。

去了很多县，都是这样。上面给的钱，相当一部分都被县里挪用到最急的地方去了。现在一个县的城投公司背的债多的有1000多亿，少的有几百亿，最少的也有几十个亿。一个县有好几个城投公司，这种情况愈来愈烈。城投公司都是国企，挂着国企的旗号，实际上是没办法，才改革的。

《决定》明确规定，谁利用了政府的资金，利用了政府的信用，那获取到的收入也应该全部纳入预算。既然收入纳入预算，那债务也应该纳入预算，否则不对等。这意味着将来地方政府的融资平台要全部纳入预算，这是巨大的一步。

李锦课件内容之一。

过去一段时间，我们治理地方债的成效很差，为什么？因为地方政府融资平台不属于政府，它属于国有企业，所以它是个商业机构。它去借钱，虽然也要通过发改委审批，但那是审批项目，不是审批资质，不是相当于对政府的管理，而是对企业的管理。所以在地方人大，你看不到这些融资平台的负债。

《决定》的精神，融资平台的这些资金要纳入预算。这些国有企业的收入，还有负债也应该纳入预算和决算，是个非常大的一个改动。

现在三中全会要强调财权、事权的统一，这对部分城投公司来讲，这是一个极大的利好。这样的政策对国企的生存环境、发展环境、改革环境都是影响很大的。大家要了解这些，这对我们的国企改革发展，是一个宏观走势。我们不能不了解。

李锦课件内容之三。

在中央谋划新一轮财税体制改革之际，中国政府间转移支付制度势必将继续沿着其既有的内在逻辑，围绕新的时代要求不断完善建设。当然，现在还是一个意向，要一步一步来。

上面讲的是深化财税体制改革一条，主要从预算制度、税收制度、中央和地方财政关系等领域作出的部署。刚才讲的两条是一个方面。每一条敞开了说，都是一个课题。

大家看到三中全会前面15个方面的政策都是与国企改革有关系的，尤其是前面6个方面的政策要一条一条地学过去，要用心分析，找到文件内容与国企改革发展的联系点，这样我们学习理解国企改革的效果就更好了。

(此文是报告第四部分内容扩充，根据现场录音并结合课件整理)

（文/李锦）

作者简介

李锦，教授，中国人民大学国企改革与发展研究中心首席政策专家。

新华社高级记者。2010年后，相继担任中国企业报总编辑、中国企业改革与发展研究会副会长，国务院国资委新闻中心首席专家、国企管理智库副理事长兼首席专家、中企之声研究院院长等。

重点做企业理论政策研究、课题研究、经验总结工作。十八大以来，解读70多份党中央、国务院与国资委企业文件与会议精神，去年接受媒体500多次采访。被舆论界称为“中国国企改革舆论旗手”“国企政策新闻第一解读人”。

改革开放来所写“思路型”调查为45位中央政治局委员批示。1982年，邓小平听取汇报并称其对改革“有发言权”。

出版专著《资本经营理论的提出》《深度》等32部。