【李想集锦】 ㉞丨总结十年国企改革经验，应是国资委2022重要课题

李锦

（原载于2011年6月14日《中国企业报》）

国企在改革什么？国企改革走的是一条什么样的道路？

这两个看似简单的问题，从来没有像现在这样引人注目，也从来没有像现在这样处于备受争议的境地。

国有企业几乎总在受批评：不赚钱以至亏损的时候，批评它经营不善，缺乏效率；赚了钱甚至赚很多钱的时候，则批评它是“与民争利”，或者是国家在向国企输送利益。如果它要做大，批评它是垄断;如果它做不大，则批评说国有企业没有竞争力。

国有企业自己似乎也在抱怨：我们在做大做强，给国家积聚这么多的资产，缴了这么多的税，还总是受到舆论批评。“又要马儿跑得好，还要马儿少吃草。”

从更大更远的历史时空坐标系中来理解、体察、洞悉国企改革的过程及其生存的环境，我们便可以对国企多一分理解、多一份宽容。

过去的国企怎么样？现在的国企怎么样？对此条分缕析，我们不难得出正确的结论。

国企从哪里来？国企到哪里去？对此追踪溯源，有助于我们判断其所承担的历史任务。

国企面临的困难与种种误解，缘于经济体制的二元结构；国企改革的目标是从计划经济体制转向市场经济体制，建设现代企业制度。国企改革的任务是进行国有经济战略布局调整，实现公有制经济与市场的有机结合，这是中国国有企业改革的实质所在、特色所在、经验所在，也是难点所在。

这就是我们寻求国企所处的历史方位得出的结论。

“国营”、“国有”到“国资”，国企的历史走势

国有企业，指国家的中央政府或地方政府投资参与控制的企业。在2000年前的中国，在《盐铁论》中就已经有论及国家对重要产业“建本抑末”的记述。

如哲人所说:“历史上都写着中国的灵魂，指示着将来的命运。”追踪我国国有企业改革的30年历程，一条主线清晰地呈现出来。

我国国有企业改革第一阶段是1978年12月至1992年9月，重点是放权让利。

1978年改革开放伊始，中国没有一家可称为现代意义上的企业。上世纪80年代初，国企统得过死的弊端已暴露无遗，计划经济体制紧紧捆住了企业的手脚。企业利润全部上缴，需要花钱向国家申请，甚至建个厕所都要主管部门审批。

1984年春天,受中日合资企业福日电视机厂经营的启发，福建省55位厂长、经理一起写信，向上级领导“要权”，请求“松绑”。所谓“松绑放权”，意味着打破计划经济时代的国企行政化。黄文麟起草的这封信，很快被送到时任福建省委书记项南的案头。第二天，《福建日报》头版头条全文刊登。一个星期后，《人民日报》报道福建厂长经理们呼吁“松绑放权”的消息。

改革之始，以党中央、国务院作出的历次重大决定为主要标志和动力，国有企业改革从深度和广度上不断推进。不久，国务院正式发布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，“松绑放权”行动开始全面落实。

经1984年10月党的十二届三中全会颁布《中央关于经济体制改革的决定》，到股份制改革正式试点，再到1986年国务院发文全面推行《厂长经理责任制》，这一阶段，在保持国家所有权的前提下，企业的经营权可以下放给企业。

正是沿着这样的改革思路，国企开始探索多种形式的经营责任制。以首都钢铁公司为代表的承包经营责任制被大多数企业所认同和效仿，风靡一时。

邓小平南巡讲话后，国企改革进入制度创新和结构调整的第二阶段。1993年11月召开的党的十四届三中全会明确指出，国企改革的方向是建立现代企业制度，并且将现代企业制度概括为16个字:“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。从1994年起，2500多家企业按照现代企业制度的标准进行试点。

1995年9月，党的十四届五中全会提出要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。紧接着，是1998年到2000年国企改革脱困攻坚的3年战役。从当时的报道可见那时国企的惨淡面相：1998年，2/3以上国有企业亏损，在国家统计局工业司统计的5.8万户国有企业中，全部国有企业亏损额比上年同期增长23％，其中国有大中型企业增长30.4％。救国企于濒死，成为上个世纪末最为引人注目的话题。国企改革，对当时的政府来说，是“最难啃的骨头”。

从宏观和微观两个层面来考虑和实施国有企业改革的思路得到了我国最高决策部门的认可。1999年党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确了建立现代企业制度并调整国有经济布局的战略指导思想，实际操作过程表现出的是国有经济从中小企业层面全面退出。

2003年，进入以国有资产管理体制改革推动国企改革发展阶段，标志着国企改革第三阶段的启程。中央、省、市（地）三级国有资产监管机构相继组建，《企业国有资产监督管理暂行条例》等法规规章相继出台。国资委的成立初步实现了出资人职能的一体化和集中化，隔开了其他政府部门对企业的直接干预。最重要的一点是，在政府的层面责任清晰了。

国有资产管理体制的创新，进一步激发了企业改革的活力。“兼并重组”、“整合”取代“拆分”、“消除垄断”，成为国企改革的主题词。

国有资本逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，诸如石油石化、电力、国防、通信、运输、冶金、机械等行业集中。一批长期亏损、资不抵债和资源枯竭的国有企业通过政策性关闭破产退出市场。

随着现代企业制度建设的推进，央企股份制改革取得了明显进展。到“十一五”末，央企中公司制企业所占比重已达70%，一批大型国企先后在境内外资本市场上市。目前央企资产总额的52.88%、净资产的68.05%，营业收入的59.65%都在上市公司。

宝钢集团率先建立董事会试点，这一事件被称为“国资委成立后最大的新闻”。目前，已有32家央企开展了建立和完善规范的董事会工作，外部董事占半数以上。

中国国企从国资委建立，一路走到今日，所取得的成就如斯璀璨！

2002年到2010年间，国资委所管辖的央企由236家减少到123家。数量在减少，总量却在不断扩大，综合实力、影响力、控制力大大增强。

央企资产总额从7.13万亿元增长到24.3万亿元，向着做大的方向不断挺进。

营业收入从3.36万亿元增加到16.69万亿元，增强自身实力。

实现利润从2405.5亿元增加到11315亿元，真正实现了自身的价值。上缴税金从2914.8亿元增加到超过1.4万亿元，为国家财政贡献出巨大的力量。

有人记得，直到1994年，中国最大的500家国有企业全年销售收入的总和，还不如美国通用汽车公司一家的销售收入。而2010年美国《财富》杂志公布的世界500强中，国资委监管的中央企业有30家，比2005年增加20家，中国石化、国家电网、中国石油进入前十强。

很多民众对国企严重亏损的艰难记忆尚未消退，国企已经鹞子大翻身，以全新的面目出现在国人面前。

从“国营”到“国有”再到“国资”，企业属于国家的所有权没有变，变化的是越来越充分地走向市场。

经济改革、社会改革与国际竞争，是国企改革生存的三度空间

“三度空间”是描述画面的术语，指由长度（左右）、高度（上下）、深度（纵深）三个因素构成的立体空间。爱因斯坦的《广义相对论》在三维空间的长、宽、高三条轴外又加了一条时间轴。国企改革生存在特定的空间里，正是由这个空间决定着国企改革的方位及其面临的难题。

从纵深度看，国企改革作为整个经济体制改革的中心环节，受经济体制改革的影响。

国有企业改革不是单纯的企业改革，而是它生存环境的改革。从一定意义上讲，经济改革的一体化意味着各项改革之间的开放性、相互依赖性和联动性，一种经济体的变化势必会影响到国有企业改革的状况。比如，社会保障制度一旦出现了困难，便不可避免地波及企业股份制改革，使其陷入困境当中。国企改革往往牵涉中国大多数人口，其构成因素和变数之复杂，恐怕也是所有改革之最。中国经济改革在未来还会遇到哪些不可预期的风险因素，现在很难判定。显然，社会风险因素的增加，势必会给国有企业改革增加变数。无论是社会保障机制、国有企业产权，还是国有企业在整体经济中的比重等等，实际都要受整个经济改革的牵制，其命运要受宏观经济调控的影响。

从左右看，国企改革目标不仅要伴随企业自身改革的深化而不断调整，同时也要服从于整个社会转型的需要而不断调整。从这个角度讲，国企改革不仅是整个社会转型的重要内容，它更是中国社会转型的缩影和最直接体现。也就是说，只有从社会转型的高度审视国企改革，才能更准确地认清这场伟大变革的本质和意义。

哲学家康德曾经提出，历史不可以只从狭小的民族圈子中来演绎，应当从世界历史的角度来考察。国企改革，另一个生存空间是全球经济一体化的到来。

从内外看，国有企业改革发展面对经济全球化和国际化竞争的挑战。随着国际市场国内化、国内市场国际化进程进一步加快,大批跨国公司涌入中国，书写了国际分工深化的新格局。我国国有企业原有的经济优势受到了强烈冲击与严峻挑战。大型国有企业，不仅要在国内与跨国公司抗衡，而且要“走出去”与国际跨国公司竞争，“实施国际化经营战略，融入世界经济主流”。与世界行业巨头企业相比，我国国有企业有巨大的差距:对市场的竞争机制的适应性较差;面向未来需要的体制机制创新力还稍有欠缺；提升生产力水平的科技有待进步;先进管理对企业改革发展的贡献率比较低下；依靠改革创新，走内涵再生产发展道路能力的差距较大。这些，使得转变经济发展方式成为迫在眉睫的任务。

利益与舆论风险交相叠加，国企难题多缘于体制二元结构

灯塔与暗礁同在，机遇与风险共存。国企改革与发展始终存在于极大的风险中。

改革必然会引起原有利益结构的调整，中国国有企业的改革，是要把一个庞大的国有经济体系从计划经济的轨道转向市场经济的轨道，所包含的社会风险是极其巨大的。

曾几何时，国有中小企业改革、困难企业大规模关闭破产，风险迭起，群体性事件不断。有人曾经认为，国企改革在一段时期走得过快，1997年以后，国企改革“下岗、分流、减员、增效”八字方针出招太狠，裁员最多的轻纺工业，光上海砸锭就造成几十万人下岗。

有统计显示，那几年前后算下来下岗分流人数达6000万人。今天试想，如果当年不敢触及这些风险很大的难点问题，拖下去或者是绕着走，岂有今天国有企业的良好局面？

历史证明，没有国企的三年脱困，便没有21世纪初国企的快速发展。

现在，国企利益风险转到企业外部来了，国企在经营上、分配制度上，正在被卷入“与民争利”的利益漩涡。央企被指责借助与政府、银行的关系，占据了更多的社会资源，大扩张的触角伸展到非垄断领域，正在改变原来国企和民营企业相对平衡的状态，造成了中国经济结构的失衡。

夺得北京“地王”的央企之所以敢面对巨额资金毫不皱眉，一个很重要的原因即在于央企的融资成本极低，并得到国有商业银行的大力支持。在银行有放贷压力的情况下，央企很容易获得低利息信贷，并将之转换为升值极快的土地资产。以致当央企四处拿地，人们由此发出“地王”一次性付出几十亿元是否也是从4万亿元中所出的疑问。

利润主要在企业内部循环，没有实现全民共享，这也是这两年国企分红备受关注的原因所在。大企业意味着大责任，央企固然要当和谐企业的标杆。2007年12月11日，财政部发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》。至此，国企10多年不分红的历史结束。央企开始上缴红利，方始赢得各方好评。

多年来，国企尤其是央企并没有改变政府附属机构的形象，在公众眼中显得神秘莫测，外界对央企存在诸多误解。

一是对国企投资的质疑。2008年的金融危机来袭，中央拿出4万亿元“保八”。相关数据显示，这4万亿元近九成的项目被国有大中型企业拥有。更有甚者，2009年9.75万亿元的天量贷款也多为国企囊括。

一是对国企上缴红利过低的质疑。舆论往往认为，这与国企占有社会经济资源以及突飞猛进的经济规模不相匹配。前些年国企不上缴利润是因为包袱过重，这几年随着国企经营状况好转，从2007年开始上缴国有资本的经营收益，从刚开始的5%和10%两档，上升到今年的10%和15%两档。国企上缴利润的变化，正好体现了国企从计划向市场改革的渐进路线。

同时还饱受争议的是资源“垄断”问题。经过近10年的布局调整后，国有经济在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航等行业保持了绝对控制；在装备制造、汽车、电子信息、钢铁、有色金属等九大行业保持了较强控制力。

国企的薪酬问题同样是社会关注的热点。大型国企的薪酬不仅远远高于民营企业，甚至高到足以吸引跨国企业的人才回流。在被指责“垄断”的背景下，类似于“年薪10万元的抄表工”之类的消息一旦不胫而走，必定掀起波澜。

凡此种种，一旦出现某一事件，便呈现众目相向局面。显然，这些舆论，有些事出有据，有些则是猜疑，有些是对情况的夸张。有些是问题正在解决，向着人们预期的方向发展，然而人们更关心曾有的“不公平”。

中国国有企业在遭到前所未有的挑战和质疑，支持和反对的双方所拥有的理论资源也堪称棋逢对手，一方以经济效率、资源配置为理论武器，一方以公平、正义为理论武器。

细辨一下，可以发现一个秘密：国企改革的过程中呈现的所有矛盾，本质上都是国企从计划经济向市场经济转变中产生的矛盾，问题总是出在“国家”与“企业”在临界点“度”的把握上。国企一方面要承担国家的社会职能，一方面要追求企业的效率；一方面代表政府的利益，一方面也有企业自己的利益；一方面要积累自己的利润，一方面要履行自己的责任……说到底，仍然是政府与企业分开问题，是企业在多大程度上走向市场问题。我国在计划经济转轨到市场经济期间，会形成生产资料流通和价格乃至分配的“双轨制”，形成双重体制和双重规则的交织，形成“两元化”特征。

归根结底，这是处在转轨国家所面对的一个特殊“两元化”结构性问题。随着改革的不断深入，无论国企或其他所有制企业，遵循的是社会主义市场经济规则。然而，我们出发的基点是计划经济体制，我们的改革必然留有计划经济体制的烙印。

再往深处说，我们遇到的是社会主义公有制如何才能真正地与市场经济相统一，这是个开拓性的世界难题。把社会主义基本制度与市场经济有机结合起来，是中国经济改革的实质所在、特色所在、经验所在，也是难点所在。社会主义和市场经济的兼容性，关键在于市场经济能否与社会主义公有制的主要形式国有企业相容，只有在实践中解决了这一历史性难题，才能使社会主义市场经济体制最终确立起来。

从更深层意义上看，中国国企改革的本质就是一个在社会主义基本制度前提下实现竞争性原则的制度变迁与创新过程。

国企成功地回答了社会主义公有制与市场经济兼容这一前无古人的历史命题，这是一个划时代的伟大创举。

一个国家在从传统社会向现代社会转变的过程中，往往都要经历一个社会矛盾和社会风险的高发期。著名学者塞缪尔•亨廷顿说过，“现代化孕育着稳定，而现代化过程则滋生着动乱”。

一个社会存在矛盾是必然的也是正常的，适当的“冲突”常常是社会有活力的表征。在社会转型期所面临的矛盾和问题，一旦被正视，就会成为寻找出路与催生变革的动力。这种正视，包含两个方面的含义：一是正确认识存在的矛盾和问题，二是准确找到解决矛盾和问题的路径。

当前两大任务：对内改革激发活力，对外做强做优

国有企业改革已进入了深水期，正处于攻坚破难的关键阶段。

对于国有企业改革的方向，党的十七大报告已经做出了明确的回答：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。”这主要包括两个方面的内容：一方面通过制度创新，使股份制成为了公有制的主要实现形式，建立起了适应市场经济要求的新型国有资产管理制度和企业经营管理体制。一方面，通过调整国有经济的布局，把国有经济的重点放到关系国民经济命脉的重要行业和关键领域以及大的企业集团，增强了国有经济的控制力和影响力。一个是微观主体，一个是宏观调控。

对于国企改革的任务，去年接任国务院国资委主任的王勇提出，2011年央企要继续从激发自身内部活力抓起。

加快公司制股份制改革步伐。鼓励央企进行不留存续资产的整体上市，主业资产已经整体上市的，通过多种途径实施集团层面整体上市；涉及国家安全和国民经济命脉、必须采取国有独资形式的企业，要进行公司制改革；其他行业和领域的央企，要积极引进各类投资者，实现产权多元化。

加快推进符合条件的央企建设规范的董事会。进一步健全规范董事会运作的制度体系，完善外部董事制度和职工董事制度，加强董事队伍建设，优化董事结构，提高董事会运作水平。理顺国资委和董事会之间的运作关系，健全董事、董事会与国资委沟通和交流机制，完善董事会与监事会的工作关系。

加快解决历史遗留问题。继续推进分离企业办社会职能和厂办大集体改革，做好政策性关闭破产收尾和债转股后续工作。抓紧清理解决一批历史欠账，加快处理低效无效资产和微利亏损企业。

目前，我们正处在以国有大企业改革为中心的阶段上，这个阶段的核心问题就是要找到国有大企业与市场经济最终融合的方式。这便是我们苦苦探索的根本难题。

一个不可忽视的问题是，产权制度的改革必须与内部机制优化紧密结合。单靠股权的改变给人带来的冲动和热情是有限的。现代企业制度是产权制度、组织制度和管理制度共同构成企业制度的全部内涵，产权制度改革是为了解决组织制度的优化、管理制度的提升，实际上是打造一个前提和基础，三者必须紧密结合。

如果把产权改革理解为国有产权转变为私有产权的过程，势必背离了改革的本意。在现阶段，已经不能够再简单地沿用前些年国有中小企业改革的办法，把这些大企业简单地退给别人。改革的方式需要一个转变，这就是在国有体制下依托资本市场对这些企业直接进行市场化改造，通过上市实现公众公司改革。改革倾向是坚持走向市场的本意，拒绝私有化的过程。

国企改革的另一大任务，仍然是做大、做强、做优，提高竞争力。

到“十二五”末，一个万吨生产规模的碳纤维生产基地将在江苏省连云港市建成，这标志着中国有望在国际尖端材料领域获得话语权。推动这一跨越的中复神鹰碳纤维有限公司，由央企中国建材集团与民企联合组建而成，并通过优势互补快速成长为国内碳纤维行业的领跑者。而这个推动国企、民营完美融合的动力机制，来源于中国建材集团董事长宋志平提出的“央企市营”新创造。

近年来，中国建材联合重组的民企达上百家之多，一般都在新组建的企业中为民企创业者保留30%的股份。而多数原来民企创业者继续担任新企业的管理者，成为规范治理企业中的职业经理人。在国资控股和民资参与之间，宋志平巧妙地掌握了均衡点。

国企做大、做强、做优，是从深刻历史教训中寻找到的正确答案。俄罗斯当年全部私有化，导致列宁称之为“国家脊梁”的国有企业都没有了，整个工业体系垮掉。清华大学国情研究中心主任胡鞍钢为此解释说，“我们自己的老国有企业可能因为老体制生锈了，你可以给它除除锈，改革机制，卸掉包袱，让它向新型企业转变，但绝对不能把它变成私营企业。我们的目的就是要把国家脊梁真正培养起来。”

国企做大、做优、做强，必须经得起市场检验。王勇提出，每一家央企都应该做到“四强四优”。“四强”就是自主创新能力强、资源配置能力强、风险管控能力强、人才队伍强；“四优”就是经营业绩优、公司治理优、布局结构优、企业形象优。

于是，国资委提出了“培育一批具有国际竞争力的世界一流企业”的战略目标。

令人欣慰的是，尽管各种评论有如暴风骤雨，但是党中央、国务院对于国有企业改革的指导思想和大的政策措施始终没有变化，保持了市场化改革方向的一致性和政策方针的连续性，允许国企由计划经济向市场经济转变有一个渐进的过程。这无疑是对中国国企改革与发展的巨大支撑与明确指引。

对于中国国有企业改革和中国的未来，我们从来都不缺少信心。我们的经济体制改革是从计划经济转向市场经济，既要求宏观管理体制的转变，同时也要求经济主体要从计划的轨道转向市场轨道。不为任何风险所惧，不为任何干扰所惑，中国企业一定能在走向市场、走向竞争中实现历史新跨越。

（李锦 发表于《中国企业报》2011年6月14日）

李锦，教授，中国人民大学国企改革与发展研究中心首席政策专家。

新华社高级记者。2010年后，相继担任中国企业报总编辑、中国企业改革与发展研究会副会长，国务院国资委新闻中心首席专家、国企管理智库副理事长兼首席专家、中企之声研究院院长等。

重点做企业理论政策研究、课题研究、经验总结工作。十八大以来，解读70多份党中央、国务院与国资委企业文件与会议精神，去年接受媒体500多次采访。被舆论界称为“中国国企改革舆论旗手”“国企政策新闻第一解读人”。

改革开放来所写“思路型”调查为45位中央政治局委员批示。1982年，邓小平听取汇报并称其对改革“有发言权”。

出版专著《资本经营理论的提出》、《深度》等32部。