【李想集锦】（311） | 市县国企怎样理解三中全会深化改革？看临沂“城投变产投”做法

党的二十届三中全会《决定》提出，“加快地方融资平台改革转型”。在山东临沂发现城投变产投做法，觉得有启发，值得一说。

国企改革有中央、省、市和县级四个层次，目前最明确的是中央企业，最需要明确的是县办企业。而中国国企改革最难的是市县。市县级国企是在基层财政不足的背景下成立的。目前，地方城投平台公司债估计在70万亿左右，庞大债务压力，急需找出破解之策。负债与改革与发展同时，实为不易。

李锦认为《决定》提出三个集中，而“向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中”，人们注意得不够，极少有文章说的。而临沂城发集团对关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域守住本分，毫不动摇，以“3十1”投资思路，表明城投变产投的发展方向。他们“迎难而上、加压奋进”，在减少“失血”，适当“换血”，强化“造血”过程中，重视对国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域的投入，重视市场开发与新质生产力发展，进行业务重塑，推动城投时代向产投时代的转变，表明对三中全会精神国有企业的功能使命与结构调整的响应。

李锦前几天在临沂授课期间，对临沂市国资改革发展进行实地调研与剖析，并借此机会对市县级国企改革城“投变产投”问题表达看法。以下为李锦“从临沂城发集团投资思路看市县国企改革趋向——在临沂市调查国企‘城投变产投’的转型”原文。

——编者按

8月13日。在会场上，李锦与临沂市国资委主任韩冬梅（左一），临沂城发集团董事长李炜交流。

临沂市国资委与临沂城发集团请我来讲三中全会精神与国企改革。我注意调研，以加强针对性。对临沂城发集团的新做法做了调查，讲课时能联系实际。

现在，国企改革有四个层次：中央企业、省级企业、市级企业和县级企业。中央文件对中央企业讲得多，对市县级国企，说得少。而市县国企搞改革，是一道难题，值得关注。因为中国14亿人大多在省地县乡镇，全国的市县城投类国企公司有数万家。一旦市区县级城投的转型问题得不到有效解决，不仅关系到市县级城投公司自身的生存发展，还关系到县域经济、城乡融合、乡村振兴等全面发展，甚至关系到我国整体的经济结构转型、产业振兴、系统性风险防范、共同富裕等。

国有企业的改革在市县这两级怎么搞？这是不应该被遗忘的角落，甚至是更值得高度重视的。地方城投平台公司一直是国企改革的最难啃的一块骨头。截至2023年12月末，我国地方政府债约40万亿，地方城投平台公司债估计在70万亿左右，若再加上隐性债务可能已经远远超过100万亿负债总额，如此庞大的债务和相应的利息支出将是我国地方经济潜在的金融风险，犹如横亘眼前的“地雷”。在地方政府债务持续保持高位的形势下，作为地方融资载体的城投公司面临如何转型化债，面临严峻考验。而此时城投公司的发展更须精心谋划。

临沂城发集团原来是房地产开发公司，是城投公司的一种。前一阶段转型为城市服务经营商，最近又进一步由城投转型为“产投”。我发现临沂城发公司抓住机遇，主动作为，从李炜提出“3+1”投资思路里，感受到临沂市委提出城投变产投”思路的落实，临沂市国资工作在国家发展和改革的大变局中找准定位，进行结构调整实现高质量转型，值得好好说一说。

市县级国企要重视三中全会三段话，2029年前做好一件事

城发集团董事长李炜与我讲起城发公司的改革，也是围绕产业进行结构调整。他考虑了一些思路，重点在经济布局和结构调整。他希望我能指点，我则想听听他们的见解。

我问，你们学习三中全会精神，重点考虑什么问题？

他说，就是按照总书记在三中全会的要求，先抓结构调整，更重视对公益性的功能定位。中央讲的三个集中，第一个国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，是大央企大国企的事情。我们市县重点是向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中。第三条向前瞻性、战略性新兴产业集中，我们也做了，在罗庄成立新质生产力园区。

我说，对呀，三中全会的主题是中国式现代化，主线是结构调整。二十届三中全会《决定》在国企改革、城投转型、数据要素、新质生产力、绿色低碳、地方债务管理等方面对城投公司改革均有涉及。然而要围绕中国式现代化这个主题，围绕一条主线，对经济布局和结构的调整，按2029年前完成本决定主要任务，在2024年后的几年，将形成一个新的国有经济布局为主线的国企改革潮流，这对中国现代化进程将起强力的推动作用。

我们在交流时认为，学习三中全会精神，市县一级特别要重视三段话。

第一段话，是推进国有经济布局优化和结构调整。在22123字的《决定》中，企业改革排在经济发展的第一条，长达791字，是最长的段落之一。而习近平总书记关于《决定》的说明讲国企改革的内容陈述，只讲的一句话是：

着眼增强国有企业核心功能、提升核心竞争力，提出增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大。

耐人思考的是，“增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整”，前一句是“增强国有企业核心功能、提升核心竞争力”，后一句是“推动国有资本和国有企业做强做优做大”。这个具有纲领性语言的装配方式，是一种新的逻辑结构。这种空前的逻辑结构，给人以巨大的想象，可以断定，结构调整将是进一步全面深化改革最大动作。-

第二段话，是《决定》提出的国企功能：

推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性、战略性新兴产业集中。

第三段话，是《决定》在对地方政府债务管理进行定调，明确提出的：

完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。

这句话，彰显了中央对推进城投公司改革转型、防范化解债务风险的决心。这句话，是专门讲的地方融资平台改革转型，很多人没有注意。

一个主题，一个主线，一个目标，一个功能任务，一个难点，这是市县国有企业学习三中全会时必须掌握的改革内容。对于市县级国企重点是主线，就是结构调整，就是向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，就是要重视地方融资平台改革转型。

二十届三中全会审议通过的《决定》是指导新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件。地方政府和城投公司都应高度重视，需要深入学习领会并贯彻落实《决定》的指示方向，寻找发展机遇，明确若干改革方向和重点任务。

我们在吃晚饭时交流学习三中全会的体会，这是我们认识三中全会关于市县国企改革内容的核心，是属于灵魂的东西。

城投公司的发展思路如果不换是死路一条

在国企改革领域有个奇怪的现象，国资委对市县一级的国企改革，极少有专门的文件，倒是财政金融、税务、发改等部门常发相关的文件。从实际情况看，市县一级的企业管理，政府的块块管理而甚于国资委的条条管理。

这种局面形成的原因是复杂的。城投公司包括建设开发公司、投资控股公司、投资开发公司、投资发展公司、国有资产运营公司、建设投资公司等综合性的投资公司。由于城投公司是由地方政府注资设立，因此承担着大量的基础设施建设的任务，负担着巨额债务，因此城投公司具有政策性、社会性和经济属性三大特点。其中，对待关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域，国务院国资委重视得并不够，中央企业常常是从社会责任角度重视，认识也远远不到位。而地方政府与国资委是直接面对这些事情。深层原因是财权与事权不对等，造成地方政府不得不依赖城投公司的局面。这牵涉到宏观治理与财税改革的问题。很多话，国资委也不好说，也没法管。

我们知道，中国城市化建设，无论是摩天高楼还是污水井盖，都有城投公司在发挥作用。近十多年来，我国城市化进程稳步前行，我国城投公司随之快速发展。这是积极的一面，必须要看到。

再说存在问题的一面。城投公司的根子是1994年的财税制度改革。那次改革，我曾经跟随中央领导调研，是深知其过程的。这场变革造成地方政府财权和事权之间的不平衡。分税制改革后，财权上移、责任下放，“中央请客地方买单”的现象大量存在，造成地方政府的财权和事权不匹配，地方为了寻找发展出路，开始大规模组建政府融资平台，在举债发展的过程中积累了隐性债务风险。我国有2800多个区县级行政单位，是我国经济社会全面发展的重要组成单元。很多事情要基层办，没有钱办事不行。于是城投公司便出来了。

相比市级城投而言，区县级城投迎来爆发式增长，大致在2008年前后，特别是2008年全球金融危机爆发后，为了配合国家“4万亿投资计划”，人民银行、银保监会发布银发〔2009〕92号文，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这期间，一方面是出于稳定经济、对冲风险的需要，另一方面是为了地方主政领导政绩的需要，关于平台公司的设立、政府融资规模等指标甚至被纳入部分地方官员的考核当中。自此，区县级城投公司如雨后春笋般涌现，成为区县级基建的主力军和融资的主抓手。

在成立区县级城投公司的过程中，大多是粗放式地从财政、发改、住建、金融甚至其他委办局调派三五个人就组建成了经营管理团队，然后由财政随便出个资（包括各种公益性资产），再到工商注册下，××城投就在各地成立了。从组建的过程来看，区县级城投就像个地方政府的机关部门，受行政式管理。在实际运作过程中，区县级城投依托政府的背书，去金融机构融资，承担了代替地方财政的具体，被行业俗称“第二财政”。

2014年是一个转折点。城投公司在隐性债务严格监管政策下，面对生存环境、政企关系、运作模式、管理方式等方面发生的深刻变化。城投公司日子过得很难受，问题越来越多。在一轮接一轮的信贷放量增加中，地方政府财政紧张，只能向银行借钱，靠大量负债“保增长”；然而地方政府与银行是“一个愿打，一个愿挨”。银行贷款冲动也异常强烈，拼命往政府项目和国企项目上靠，缺乏必要的风险评估。这种风险在聚焦之中。据报道，长三角某个市城建融资平台注册资金不足1亿，但每年贷款建设规模却高达几十亿元，地方政府过度信贷举债的财政风险正快速转化为银行金融风险。在东部地区，一个县城负债100个亿是少的，1000个亿也是有的。而这种负债，多由城投公司背着。

可以看到，金融资源的流向不够合理，出现畸形配置，大量信贷涌入基建项目和一些过剩行业。地方政府从事的融资项目多为基建设施，其盈利往往取决于地价与楼市的攀升。这种以未来土地资源收益做溢价的借债融资方式，使得地方政府现在面临巨额融资坏账。对银行而言，信贷是放出去了，但这些项目中有些收益不够乐观，偿还能力不强，贷款质量风险也日益凸显。这就使得市县国企改革异常艰难。只能原则上执行国务院国资委的改革部署，更多的要靠自己摸索。不是国资委不肯管，而是没办法管。这就逼得市县政府出面抓这件事情。

出人意料的是，我看到临沂市委书记任刚在国企高质量发展大会上的5讲话，他提出以城投为产投的思路。一个市委书记对国资的讲话，自然与国资委主任的国资讲话不一样，是另一种风格。

李锦在临沂城发应急服务集团调研