【李想集锦】（311） | 市县国企怎样理解三中全会深化改革？看临沂“城投变产投”做法

目前，多数城投公司面临的问题与困境

其实，临沂的国资国企以城投为产投的转型是特定背景下出现的。是一种突围。

什么“围”，就是围困之“围”。目前，整个中国的市县国企似乎都进入一座“围城”。

目前，区县级城投因地方资源禀赋较差、经济发展水平滞后、行政管理方式制约等影响，在城投行业中普遍处于发展的低水平阶段。很多企业生存也困难，亏损企业多占50%左右，改革发展更加困难。认识这些困难，是我们认识国企改革的基础。

（一）项目多、资金紧，运行压力巨大

现阶段，中小城市城投公司以基础设施投资为主，主要投向公益性、准公益性业务，需要通过大量融资来维持，前期投入高，后期回收慢、收益少或零收益，造成企业负债率增高，经营性现金流压力大，投资回报率不高。而现阶段，政府的支持力度也大不如前。因此，一些城投公司如果资产负债率相对较高，那么其就会陷入拆东墙、补西墙的恶性循环。此外，城投公司一直是城市基础建设的中坚力量，随着土地相关政策变化，其已经在土地一级市场中慢慢消失，基本造血功能已无法实现。一旦城投公司经营不善，效益不好，无疑会增加其偿债压力，资金风险隐患会逐步暴露出来，如果市场主体作用无法发挥出来，那么其稳健经营以及长远发展必然会受到制约。

（二）公司定位与职责不清晰公司队伍庞大

地方政府为推动区域经济发展，会设立多种地方城投平台公司，涉及市级、县区级以及不同业务领域。这些公司虽名为企业，但兼具政府职能和市场化特性，涉及财政、融资和资金进出等方面。其发展定位和职责往往不够明确，存在交叉现象区县级政府因其辖区人口较少、面积较小、经济发展水平较低，同时掌握的资产资源普遍较少等因素，致使县级政府融资平台的资产规模普遍较小。东中部的区县城公司资产规模一般处于100亿元到300亿元之间，中西部或欠发达地区的资产规模大都低于100亿元。当然了，不乏有些区县级城投公司通过整合后资产规模也能达到500亿元甚至上千亿。同地市级城投公司类似，区县级城投公司的资产也存在虚胖的现象，公益性资产仍占着较大比重，有效资产十分有限。比如，资产构成中大量充斥着储备土地、无证房产、市政道路等公益性基础设施等，还包含了公益林、集体资产等，资产类型五花八门，但都无效。一个公司下属几十家乃至上百家企业，且公司管理层级过多。很多集团公司下又有大量的多级子公司，后来还要加上行政事业单位所属企业脱钩改制后并入的公司，最终造成了目前公司管理层级繁多和组织机构臃肿的局面。在运行期间存在分布零散化、规模小型化、实力薄弱化、竞争同质化等诸多问题，

（三）重建设、轻运营，缺乏造血功能

针对自体经营业务，有的中小城市城投公司并没有进行深度开发，而是仅仅发挥政府赋予的投融资职能，业务类型略显单一，没有深入思考更进一步的滚动式经营措施。此外，项目融资方案一旦落实，有的中小城市城投公司对于后续的运行状况并不会过多关注，更不用说对项目展开追踪等一系列延伸管理工作，导致企业缺乏良性发展的有利条件。分析其利润空间十分有限的原因，可以发现，一部分原因在于城投公司侧重项目前期融资工作，对于项目如何运营以及项目盈利多少并没有展开深入分析和挖掘，另一部分原因在于城投公司自身局限性，尤其是涉及政府代建项目时，城投公司认为自身职责主要在于投融资方案，对于相关产业和业务未给予过多关注，在一定程度上也会限制城投公司发展空间，导致资金流动性受限，资金使用率不能达到预期，企业难以实现可持续发展。同时，受限于城投公司主要从事城市基础设施建设等非经营性项目的性质及角色定位，大部分城投公司盈利能力较弱，缺少利润来源点，缺乏经营性项目，收入来源较少，业务利润率不高，再加上高额的财务成本负担，导致城投公司净资产收益率普遍较低，部分公司实际净利润甚至处于亏损状态。收入与支出的长期不平衡，导致城投公司造血能力低下，难以实现良性循环发展。

（四）缺乏优质资产，经营性业务较少

地方城投平台公司目前的资产主要由政府划拨构成，包括股权、债权和公益性资产等，但其中依然存在不少的问题，例如一些不优质的股权无法带来任何收益、部分债权涉及资金的回收困难、以及有些公益性相关的资产产权不清等。这些资产虽能扩大财务报表规模，但对公司的实际利益贡献有限。公司业务以政府主导的公益性项目为主，经营性业务相对较少，盈利能力不足，可持续经营能力不强。

（五）债务规模过大，存在隐患

地方城投平台公司因为缺乏自身造血能力，又要满足地方政府基建需求，只有大额举债。基建项目投资大、周期长，名义上的PPP项目实质上仍依赖借款，导致偿债资产与负债比例失衡。债务偿还渠道较单一，财务费用压力大，为了偿还本金只能借新还旧，如果银行等金融机构停止放贷随时可能引发资金链断裂。同时，城投公司还和政府有关部门、其他企业存在较多的资金拆借和担保行为，债务和担保链的延长增加了区域城投公司的或有负债风险。

（六）缺乏合理规划，盲目扩大投资仍然在继续

部分地方城投平台公司为了迅速扩大自身规模，在缺乏合理规划的情况下盲目进行投资。对所涉及的行业领域可能也是完全陌生的，在这样的情况下，公司对投资对象、投资方式、投资风险以及自身资源匹配度等方面很难有一个深入并且专业的评估，进而做出的投资决策是不科学的，容易引发一系列的投资风险和经营风险。

从任刚“城投转产投”思路看市县级国企改革新纲领

考虑城投公司有两个方位，也就是两个座标系。

一个是地方国有企业将被划分为三类。去年底，国务院下发“35号文”，文件明确了在未来地方政府融资平台按照地方政府平台管理的国有企业、普通国有企业，并对不同类型的企业实施差异化的融资政策。这是首次提出。

一个是地方国有企业将扩大功能。政策性指的是城投公司都是由我国地方政府和财政部门出资设立，部分城投公司是由政策性银行所属的国开基金或农发基金等，通过明股实债的方法持有部分出资。履行了大部分由地方财政出资以外的出资和投资行为，由此可以看出城投公司具有十分浓厚的政策性特点。社会性指的是城投公司承担着基础设施建设和土地整理开发两大建设职能，能够改善社会生活环境，为人民群众提供更多的便利，同时还能实现招商引资的需要。特别是土地整理开发能够为招商引资奠定良好的基础，老城区进行拆迁安置保障房等建设为房地产开发供应了土地资源，对于城市的发展具有重要意义。城投公司的职能实质就是为了社会的发展，因此具有社会属性。城投公司的经济属性指的是对于国家政策发展的需要，城投公司承担了大量社会性工作以后背负了巨额的债务。财政力量有限，基础社会建设和土地开发整理必须依靠城投公司，城投公司通过银行、融资、依托和资本市场进行了大量的融资，形成了巨大的债务，这实际上就是一种经济行为。

在临沂做报告的前一天晚上，我备课时看了总书记的讲话，把临沂市委书记任刚关于国企高质量会议上的讲话看了一遍，还有在年底干部考核会议上的讲话。又把临沂城发公司董事长李炜最近的十多次讲话都找出来分析。渐渐地看出临沂市国资委的改革路子。2023年，临沂市国企资产总额达到7548亿元，是2020年的5.2倍，营业总收入841亿元，是2020年的5.3倍。这个摊子很大，近几年增长速度也是快的。他们根据实际情况进行结构调整的思路。在上面市县国企改革没有明确的文件和具体措施的情况下，他们走出一条“城投转产投”的新路。

我看到任刚讲话的两个核心段落：

“发挥国有企业的功能作用，服务全市经济社会发展，是我市国有企业的主要定位，当前，全市国企已经由规模扩张阶段转入结构调整阶段，主要矛盾已经转换为服务社会发展的更高要求和服务能力不足之间的矛盾。

深入贯彻习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述，认识落实全省国企高质量发展大会精神，以中国特色国有企业现代公司治理为目标，以深化改革为动力，以城投转产投为方向，着力提供自身价值创造能力和服务发展能力，不断推动国有资本做强做优做大，努力为现代化强市建设贡献更大国企力量”。

任刚书记对临沂城投公司“城投转产投”的思路是值得重视的，是符合实际情况的。在“一揽子化债”背景下，地方一边忙着化解债务存量，另一边要严防债务新增。35号文控融资，47号文停基建，14号文打补丁，3899名单直接勒住大部分城投公司融资的脖子。通过近一年来一系列监管动作和政策形势变化，可以看出城投公司的融资环境愈发趋紧，不少城投公司的融资难度进一步加大。在此般艰难时刻，地方政府和城投公司再次达成默契——通过城投公司的产业化转型，从而突破融资“瓶颈”、获得高等级信用评级，讲好“股权财政”故事。任刚城投转产投的思路，是突破困境的一种纲领性思路。直接给城投公司的产业化认定进行“画像”，规定任务。通过国有资产资源的盘活、挖掘甚至创新性包装，以及业务和利润的重构，优化重组“老城投”实现产业化转型，似乎已成为地方政府和城投公司这个“命运共同体”寻求突围的“不二法门”。

中央出台了“47号文”和“14号文”。相关文件的精神，可以理解为依靠基建拉动城市发展的模式不可持续，地方政府亟需挖掘产业红利，通过“股权财政”来弥补“土地财政”的亏空。伴随着城市发展模式的变化，城投公司也需要从开发建设主体，转变为城市综合运营服务提供商和产业投资运营商，这都要求城投公司实现产业化转型。这一思路完美契合了城投公司在产业化转型面临的有效资产不足、收入不足等问题。城投公司需在地方政府高位推动下打造“四资”循环体系，充分整合和利用好城市资源、国有资产和政府资金，着力打造满足“335”指标和高评级要求的新城投公司，形成“财政性资金+国企融资”在保民生、促发展、化风险中的两大支撑。

土地财政一定要转向股权财政和产业财政。而城投类的企业，下一步从开发建设为主体，要逐步转变为城市综合运营服务提供商和产业投资的运营商，这个转变，是大势所趋，目的就是逐步摆脱地方财政的补贴，走向市场，作为经营的主体。

任刚“城投转产投”思路的提出与化解债务风险是有关的。近年来，地方政府债务化解逐步成为中央和市场关注的重点。2024年3月政府工作报告明确提出“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险；建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型”。任刚“城投转产投”思路的提出目的，除了剥离政府融资职能外，还要实现自身造血盈利能力。城投转型的优势在于本身的国资背景和大量可运营的资产。在城市运营、金融控股和产业投资三大方向转型最有成功的可能。

从李炜“3+1”思路看市县级国企功能性改革的推进